Secara sekilas, ketentuan ini seakan-akan tidak mengandung potensi masalah. Namun, jika dikaji secara lebih mendalam,  adanya ketentuan ini memunculkan kemungkinan berkurangnya independensi KPUD selaku penyelenggara pilkada.

Kelemahan PP Nomor 6/2005 tentang Pilkada
Oleh IB Radendra Suastama, S.H., M.H. 

SETELAH beberapa waktu ditunggu, akhirnya pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) No. 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan, Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. PP ini sangat penting artinya, merupakan landasan dan pedoman bagi persiapan dan pelaksanaan pilkada langsung sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sehubungan dengan substansi yang diatur dalam PP ini, ada beberapa hal yang perlu mendapatkan perhatian dari kita semua. Hal-hal tersebut antara lain, mengenai independensi penyelenggara, pembentukan pengawas pilkada, serta pengawasan dan penegakan hukum.

Independensi Penyelenggara

Di dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa pilkada akan diselenggarakan oleh Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD) yang bertanggung jawab dan akan menyampaikan laporan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Demikian dinyatakan dalam pasal 57 UU Nomor 32 Tahun 2004. Dinyatakan pula di dalam undang-undang tersebut (pasal 112) bahwa biaya yang dibutuhkan untuk penyelenggaraan pemilihan kepala daerah tersebut dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Meskipun KPUD selaku penyelenggara pilkada bertanggung jawab kepada DPRD (hal ini pun sekarang sedang dalam proses pengujian di Mahkamah Konstitusi) dan anggarannya juga berasal dari APBD, siapa pun akan sepakat bahwa bagaimana pun independensi KPUD haruslah tetap terjaga.

Hal ini penting untuk digarisbawahi mengingat bahwa ada ketentuan di dalam PP Nomor 6 Tahun 2005 yang menyatakan bahwa pemerintah daerah dapat memberikan fasilitas dan dukungan kepada KPUD dalam rangka menunjang kelancaran penyelenggaraan pemilihan kepala daerah.

Secara sekilas, ketentuan ini seakan-akan tidak mengandung potensi masalah. Namun, jika dikaji secara lebih mendalam,  adanya ketentuan ini memunculkan kemungkinan berkurangnya independensi KPUD selaku penyelenggara pilkada. Idealnya, semua fasilitas dan dukungan tersebut sudah menjadi bagian integral dari anggaran penyelenggaraan pilkada yang dianggarkan dalam APBD, sehingga lebih dapat dipertanggungjawabkan dan dikontrol. Dalam konteks ini, justru dukungan terpenting yang semestinya diberikan oleh pemerintah daerah dalam rangka menyukseskan pilkada adalah dengan tidak membuat suatu keputusan dan/atau kebijakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon.

 

Pembentukan Pengawas Pilkada

Salah satu kekurangan yang segera terlihat dengan jelas di dalam PP ini adalah kurang lengkapnya ketentuan mengenai tata cara perekrutan anggota pengawas pilkada. Padahal, aspek pengawasan sangatlah vital dalam penyelenggaraan pilkada guna terciptanya pilkada yang berkualitas (jujur, adil, dan demokratis). Keberadaan pengawas pilkada yang terdiri atas anggota-anggota yang berkualitas, berintegritas, nonpartisan, netral, objektif, dan imparsial merupakan prasyarat mutlak guna mengefektifkan dan mengoptimalkan kinerja pengawasan dalam proses pilkada yang merupakan pengalaman baru bagi kita ini. Bagaimana mungkin menjamin pilkada berkualitas jika tidak dibarengi penyelenggaraan aspek pengawasan yang juga berkualitas? Bagaimana mungkin pengawasan atas semua tahap pilkada bisa dilaksanakan secara objektif dan imparsial apabila metode perekrutannya tidak melalui suatu proses yang memungkinkan terekrutnya para anggota pengawas yang andal dan berkualitas?

Kekurangan lainnya adalah, PP ini hanya mengatur tata cara penelitian dan seleksi terhadap unsur dari tokoh masyarakat, padahal jelas-jelas dinyatakan dalam ayat sebelumnya bahwa, pengawas terdiri dari berbagai unsur yakni kepolisian, kejaksaan, perguruan tinggi, pers, dan tokoh masyarakat.

Lalu bagaimana tata cara penelitian dan seleksi terhadap unsur lainnya tersebut (yakni kepolisian, kejaksaan, dan perguruan tinggi)? Apakah ketidakjelasan ini tidak akan berakibat masing-masing pihak menafsirkan sendiri sesuai kepentingannya, yang pada gilirannya berkonsekuensi pada proses perekrutan personel pengawas yang kurang andal dan kurang berkualitas.

Hal tersebut tidak disinggung, baik oleh UU Nomor 32 Tahun 2004 yang merupakan payung dari PP ini, maupun oleh PP Nomor 6 tahun 2005 itu sendiri. Sehingga terjadi kevakuman aturan mengenai hal tersebut. Sementara itu, KPUD pun memang tidak diberi kewenangan untuk membuat aturan mengenai pemilihan anggota pengawas pilkada. Sehingga, sampai saat ini pun masih relevan dipertanyakan, siapakah yang berwenang dan akan mengisi kevakuman aturan tersebut? Sebab, jika hal ini dibiarkan, dan proses perekrutan pengawas tetap dipaksakan diselenggarakan dengan aturan seadanya (artinya DPRD juga tidak segera membuat regulasi yang memadai, minimal menyerupai mekanisme perekrutan Panwas Pemilu 2004 yang terus terang saja tata caranya masih lebih ideal dibandingkan aturan dalam PP ini) maka DPRD selaku yang punya hajatan pilkada, bisa menuai hujan kritik dari masyarakat luas. Kritik tersebut berkaitan dengan adanya keraguan akan independensi dan netralitas pengawas yang dibentuk.

Jika kondisi kekurang-lengkapan pengaturan tersebut tidak mampu diatasi segera dan proses perekrutan pengawas tetap dilaksanakan dengan perangkat aturan yang demikian minim, disertai lagi potensi timbulnya masalah di atas, maka harapan yang begitu besar terhadap terselenggaranya pilkada yang berkualitas mulai menjadi agak menipis. Kesalahannya memang bukan semata-mata terletak pada PP ini yang sekadar menjabarkan undang-undang. Namun, memang dari undang-undangnya sudah membawa ''kelemahan'' yang ternyata tidak dicoba ditambal atau diperbaiki melalui PP Nomor 6 tahun 2005 ini.

 

Pengawasan dan Penegakan Hukum

UU Nomor 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak mengatur mengenai batas waktu pelaporan dan pengkajian laporan, penyidikan, penuntutan, dan pemeriksaan di pengadilan. Hal ini jauh berbeda misalnya dengan UU Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Legislatif dan UU Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden.

Konsekuensinya, ketentuan mengenai pengawasan dan penegakan hukum berkaitan pilkada dalam PP ini mengacu pada ketentuan hukum yang sudah ada. Misalnya untuk tata cara penanganan kasus pidana dalam pilkada nanti maka ketentuan yang berlaku adalah Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana (Pasal 113 PP Nomor 6 Tahun 2005).

Secara umum dapat dikatakan bahwa telah terjadi ''kemunduran'', khususnya dalam hal kelengkapan substansi pengaturan. Setidaknya jika dibandingkan dengan instrumen hukum yang menjadi acuan penyelenggaraan Pemilu Legislatif dan Pilpres 2004 lalu. Sebagai contoh, baik undang-undang maupun PP yang mengatur tentang pilkada ini, tidak mengatur tentang pembatasan jangka waktu harus diselesaikannya proses penyidikan, penuntutan, ataupun pemeriksaan di pengadilan. Konsekuensinya adalah penanganan terhadap tindak pidana pemilu, misalnya dari mulainya penyidikan sampai adanya suatu putusan yang berkekuatan hukum tetap dapat memakan waktu sangat panjang (apalagi jika sampai tingkat banding dan/atau kasasi).

Salah satu contoh yang bisa dijadikan pengalaman misalnya dalam Pemilu tahun 1999, ada suatu kasus yang penanganannya baru selesai setelah waktu tiga tahun.

Contoh lebih kongkret, pasal 82 UU Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa pasangan calon dan atau tim kampanye yang terbukti melakukan politik uang dapat dibatalkan. Jika untuk membuktikannya saja (melalui putusan yang berkekuatan hukum tetap) perlu waktu begitu lama, sehingga akhirnya masalah tersebut akan berlarut-larut. Salah satu sebab munculnya kelemahan ini adalah karena di dalam UU 32 Tahun 2004 yang merupakan payung hukum bagi PP ini, memisahkan antara pengaturan tentang pengawasan dengan pengaturan tentang penegakan hukum, padahal dua hal ini saling terkait erat. Sementara dalam Undang-undang Pemilu anggota DPR, DPD dan DPRD serta Undang-undang Pemilu Presiden 2004 kedua hal tersebut, karena didasarkan pada pandangan bahwa keduanya memiliki keterkaitan sangat erat, diatur secara bersamaan dan saling berhubungan (dalam Bab XIV Undang-undang Pemilu dan dalam Bab XI Undang-undang Pemilihan Presiden, dengan judul Bab: Pengawasan, Penegakan Hukum dan Pemantauan Pemilu). 

Penulis, staf pengajar pada Universitas Hindu Indonesia (Unhi) Denpasar, Universitas Ngurah Rai Denpasar, STIMI Handayani Denpasar, Ketua Bidang Kajian Perludem (Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi) Propinsi Bali