Melibatkan kembali PNS sebagai anggota/kader kekuatan
politik atau parpol dominan membuat birokrasi menjadi
tidak steril. Belajar dari pengalaman masa lalu,
politisasi birokrasi ternyata menimbulkan berbagai
persoalan. Politisasi birokrasi jelas merupakan pilihan
sulit dan dilematis, sama sulitnya ketika kita
mengharapkan netralitas birokrasi.
------------------------------
Mencermati Repolitisasi Birokrasi
Oleh Wayan Gede Suacana
DI
tengah upaya menjaga netralitas birokrasi yang
diharapkan dapat menjadi abdi negara, pelayan dan
teladan masyarakat yang profesional, muncul gagasan
Ketua Umum DPP Partai Golkar untuk mengaktifkan kembali
PNS menjadi kader parpol. Ide repolitisasi birokrasi ini
menurutnya diusulkan agar sumber daya manusia dalam
tubuh parpol menjadi lebih kuat dan berkembang.
Persoalan politisasi birokrasi sesungguhnya sudah
diwacanakan sejak perkembangan awal konsepsi birokrasi.
-----------------------------------------
Ilmuwan politik dan administrasi negara seperti Guy
Peters, Nicholas Henry, dan Francis Rourke hampir
sepakat bahwa birokrasi harus aktif membuat keputusan
politik. Netralisasi birokrasi dari politik sebagaimana
pandangan Wilson, Goodnow dan White, hampir tidak
mungkin dilakukan, karena kekuasaan membuat keputusan
yang dimiliki birokrasi merupakan aktivitas politik.
Dari perspektif ini birokrasi pemerintah itu adalah
highly politized.
Lintasan Sejarah
Dalam sejarah perkembangan birokrasi di Indonesia sejak
masa kemerdekaan juga terjadi pasang surut politisasi
birokrasi, seperti deskripsi dalam model pembabakan
Miftah Thoha (1995). Dalam periode kemerdekaan
1945-1950, ada semacam kesepahaman bahwa birokrasi
merupakan sarana politik yang baik untuk mempersatukan
bangsa. Namun seiring dengan menguatnya primordialisme,
birokrasi lalu menjadi incaran partai politik. Keinginan
untuk menguasai birokrasi tersebut pernah dilakukan oleh
Partai Komunis Indonesia (PKI) lewat pemberontakannya
yang gagal tahun 1948.
Dalam periode 1950-1959 kehidupan birokrasi sudah mulai
tidak netral. Hal ini terlihat dari loyalitas ganda yang
diperlihatkan birokrasi kepada partai politik dan
masyarakat yang dilayani. Di samping itu, birokrat juga
sudah pandai ''bermain mata'' dengan parpol yang ada.
Seringkali dijumpai pegawai dimutasikan hanya gara-gara
tidak separtai dengan pimpinannya. Sebaliknya, tak
jarang dijumpai pembangkangan terhadap pimpinan yang
tidak separtai dilakukan oleh aparat birokrasi.
Patronikrasi, Jacksonisme dan katabelece mewarnai
kehidupan birokrasi saat itu.
Dalam periode 1960-1965 birokrasi sudah mulai memihak
dan atau terperangkap ke dalam jaring kekuatan politik
Nasakom. Bukti dari kejadian itu dapat dilihat ketika
terjadi tragedi nasional, aksi kudeta PKI yang gagal itu,
di mana kekuatan PKI telah masuk ke hampir setiap
departemen pemerintah. Sementara kekuatan agama dan
nasionalis mendominasi kapling departemen masing-masing.
Dalam periode 1966-1998 birokrasi sangat memihak kepada
partai hegemoni Golkar. Melalui Permen-12/1969 Mendagri
Amir Machmud menekankan ''monoloyalitas'' pegawai negeri
dengan bergabung dalam Kokar-Mendagri (cikal bakal
Korpri) dan melarang berafiliasi dengan parpol yang
merupakan bagian depolitisasi pegawai negeri. Permen 12
itu kemudian diikuti dengan keluarnya Permen 6/1970 yang
mengatur bahwa semua pegawai negeri (aparat birokrasi)
harus setia kepada pemerintah dan harus memilih Golkar
dalam pemilu.
Dapat dikatakan, kemenangan Golkar dalam setiap pemilu
Orde Baru, salah satu faktor yang menentukan adalah
karena peranan birokrasi negara (pusat maupun daerah).
Birokrasi yang mempunyai kepanjangan otoritas sampai ke
desa-desa telah dimanfaatkan oleh Golkar untuk meraih
kemenangan dengan menerapkan konsepsi floating mass.
Birokrasi pemerintah identik dengan Golkar, sehingga
Golkar seringkali mendapat julukan ''partainya
pemerintah'', ''partai birokasi'' atau ''partai pelat
merah'' dan tidak ada akses bagi dua parpol lainnya
dalam birokrasi, sehingga PPP dan PDI hanya berada di
luar garis. Birokrasi menempati posisi sentral dan
dominan dalam berbagai segi kehidupan masyarakat dan
negara, terutama dalam mekanisme pengambilan keputusan
dan penyelenggaraan kekuasaan maupun mekanisme
partisipasi (mobilisasi?) politik masyarakat.
Birokrasi Orde Baru kemudian berkembang menjadi ''gurita
politik'' yang sulit diimbangi dan dikontrol oleh
kekuatan-kekuatan politik lainnya di luar birokrasi.
Pascagerakan reformasi 1998-sekarang dominasi birokrasi
sebagaimana periode sebelumnya digantikan perannya oleh
lembaga legislatif. Dewan dalam periode ini berada dalam
posisi yang sangat kuat karena sudah memposisikan diri
sebagai lembaga pengambil keputusan dan penentu tindakan
politik sebagai cerminan preferensi atau kehendak rakyat
yang diwakili. Dalam pada itu, birokrasi dalam batas
tertentu memang sudah memiliki komitmen untuk menjaga
netralitasnya terhadap kekuatan politik dan golongan
yang dominan, sehingga betul-betul bisa berperan secara
objektif sebagai abdi negara dan masyarakat.
Pilihan Sulit
Melibatkan kembali PNS sebagai anggota/kader kekuatan
politik atau parpol dominan membuat birokrasi menjadi
tidak steril. Belajar dari pengalaman masa lalu,
politisasi birokrasi ternyata menimbulkan berbagai
persoalan.
Pertama, pelayanan yang diberikan menjadi tidak adil
karena ada kecenderungan mengutamakan golongan
masyarakat yang memiliki kesamaan aliran politik, sifat
pelayanan tidak objektif, dan tidak mau dikontrol.
Kedua, munculnya patronikrasi yakni budaya ''gotong
royong'', saling menolong yang membuahkan nepotisme.
Perekrutan dan promosi pegawai tidak lagi mengikuti
sistem merit dalam tradisi Weberian, tetapi lebih
menunjukkan sistem patronase yang didasarkan pada ''kedekatan''
dan kesamaan aliran politik. Oleh karena itu, perekrutan,
promosi dan jabatan birokrasi tidak semata-mata dilihat
sebagai prosedur administrasi, tetapi juga peluang dan
investasi politik untuk membesarkan dan memenangkan
partai politik dalam pemilu berikutnya.
Ketiga, profesionalisme dan integritas birokrasi yang
idealnya memiliki akuntabilitas, responsibilitas,
responsivitas, dan akseptabilitas, jelas akan
terpengaruh dengan adanya perbedaan aliran politik. ''Perpecahan''
yang secara kasat mata telah mulai tampak dalam
kepemimpinan birokrasi pusat maupun daerah akibat
perbedaan orientasi parpol makin menguatkan asumsi bahwa
semangat penghargaan terhadap heterogenitas,
inklusivisme, dan toleransi masih belum dimiliki
sebagian besar pejabat dan aparat birokrasi kita.
Politisasi birokrasi jelas merupakan pilihan sulit dan
dilematis, sama sulitnya ketika kita mengharapkan
netralitas birokrasi. Birokrasi mesti terlibat politik,
tetapi terbatas pada pembuatan kebijakan politik agar
dalam menjalankan tugas dan fungsinya tetap terkontrol
dan bisa diawasi. Tetapi, sebaliknya birokrasi
diharapkan tetap apolitis dalam menjalankan fungsi
pelayanan publiknya agar berkeadilan dan tidak
diskriminatif.
Penulis, dosen Ilmu Pemerintahan Fisipol Unwar dan
peneliti pada Yayasan Tri Hita Karana Bali
